|
基层民主问题是“三农”问题中的应有之义，也是当前新农村建设中的根本问题。制度的变迁乃至破题，总是从某个不起眼的角落蹒跚起步的。一场乡村治理模式的变革，在我市北部偏远山坳中的一个村庄悄然进行。
早春2月，春寒料峭。在有着三界镇第一大村之称的八郑村，开始了崭新的村庄民主管理规范化尝试。而此前不久，全市一场以社会主义新农村建设为主题的工作会议刚刚落下帷幕。尝试的结果是，在这项被命名为“八郑规程”的“草根民主”试验中，乡村关系开始发生深刻的嬗变。
4月11日，在全市社会主义新农村建设读书会上，我市100个新农村建设重点村的“村官”们开始认真学习八郑村村民依法自治的经验，并陆续前去现场取经。伴随着越来越多的人们追寻着来到这里，发源于此的村庄民主管理模式由此流向全市更多的乡村。
一个新课题 亟待破题
当前农村，一方面是经济快速发展，另一方面是村官纷纷“落马”。市纪委经过深入调研，发现其主要根源是“三不到位三代替”。制度不到位，以结果公示代替村务公开；监督不到位，以运动员代替裁判员，村两委会主要领导习惯于自己说了算，既当决策者，又当监督者，运动员裁判员一身兼；执行不到位，以村两委会决定代替民主决策。“三不到位三代替”的结果，是经民主选举产生的个别村干部，往往是“初任村官是好人，放松监督成‘狂人’，发展下去成罪人”。国家民政部基层政权和社区建设农村处处长王金华将选举后没有监督的状态称为“半拉子民主”。
分析农村党员干部违法违纪案件呈上升趋势的原因，主要是村务工作透明度低、管理欠民主、制度不健全、程序不规范和缺乏有效的监督机制。随着我市城市化、工业化的快速推进，加之土地征用等因素，许多村的集体资产多达上百万元。如果不管好、用好，就容易引发矛盾，动摇基层基础。在八郑村当了10多年的村支书郑锐钧说，“尽管村里从1995年就实行了村民代表大会制度和村财务监督制度，自认为还算规范，但还是能听到不少议论声。”郑锐钧认为，造成这种局面主要是村务管理缺乏一整套透明机制所致，村民难免会“质疑”。如何减少村官“落马”？如何消除干群对立？如何创新村治模式？……事实上，在农村税费改革后，农村农业税、特产税、优抚费等涉农项目相继取消，要钱、要粮为主的事务管理职能淡化，作为村庄事务运作主要机构的村级组织如何定位？新课题摆上了农村基层民主制度的改革日程，亟待破题。
一种新权力 村民自治
一路沿着别墅林立的八郑村主干道行走，新植的花草和坡上的树木和谐地错落在一起，一条小河绕村而过，一幅小桥流水人家的江南水乡景致。
关于778张表格的故事在八郑村流传着。
2月15日，八郑村778户2765个村民意外地收到了一份表格：经济社会发展目标征求意见表。对村里今年和五年内要办哪些实事，由村民来“点题”。
很多村民在收到表格的当晚就填上了自己的意见，有的甚至密密麻麻地写满了正反面。几天后，表格汇总到村两委会，经梳理后整理出12项48条意见和建议，内容涉及产业发展、农民素质提升、村庄建设、环境整治、村自来水改造、村级文化服务中心建设等各个方面。
当村民们正在为表格一事而议论纷纷时，全村52名党员被召集到村委会办公室里，就村民所提意见和建议作最后的商定。在之后召开的村民代表大会上，村支书郑锐钧郑重地向他们宣读，2006年村里要办哪些事、五年内要实现什么目标……最后他表示，今后村务不再由村干部拍脑袋。一位村民记得当时郑锐钧说了一句很硬气的话：村务由民作主，提高村务透明度。
三界镇党委副书记茹良传密切关注着这几天八郑村发生的一切。“干部做煞，群众骂煞”，这是茹良传对当前乡村干群关系的评价。他认为，“村官”海选制度的广泛推行，迈出了乡村民主自治的关键一步，但光选举还不是完整的民主。
村级事务由村干部说了算，群众对此不满意，造成干群关系对立。同时因为缺乏科学民主的程序，容易导致决策失误，浪费村庄公共资源。
将原先集中于村干部的权力资源归位到村民手中，村治方式实现了从“村官治理”向“村民自治”的转变，“还权于民、由民作主”，这是八郑村民主管理试点迈出的第一步。
一项新创举 八郑规程
58岁的村民杜水源正在村委会办公楼前仔细浏览已上了墙的“八郑规程”，看到每一项制度都有一整套流程来规范，他满意地笑了：“现在村里大小事情我们说了算，村里干部办事都得循章程，这才叫规规矩矩。”
“八郑规程”，缘起于对农村民主管理新模式的探索，立足于“创新村治模式、推进新农村建设”主题，着眼于建立健全“八项制度”、规范执行“八大流程”，归结于建立制度化、程序化的村民自治运作模式和民主监督保障机制。在市纪委牵头下，由组织、民政、农业、农办等单位组成的市试点工作指导组先后到绍兴县夏履镇、新昌县儒岙镇、武义县后陈村等地考察取经，博采众长。期间，市纪委主要领导也数次亲赴八郑村开展试点指导。一个月来，工作指导组对村各项民主管理制度进行梳理完善，在法律政策框架内，拟定了《八郑村民主选举制度》、《村务公开制度》等八项制度，和保证八大制度正常运行的“八大流程”。“八大流程”几乎囊括了目前村庄治理中所有的环节，从选举到村务决策、财务管理、项目招投标，再到村务公开、村务监督、谈听评、村干部责任追究等。通过把八项制度转化为八大流程，实现村干部靠流程来执行，老百姓靠流程来监督，乡镇政府靠流程来检查考核，从而使村级民主管理各项工作步入程序化、规范化轨道。
为防止监督流于形式，八郑村公布了民主管理监督小组及镇监督部门的电话，倡导村民发现村干部问题随时举报，鼓励村民向村两委会“发难”。
督促村里按规定时间和要求公布村务，有村务公开民主监督小组；进行工程施工、验收、结算，有招投标民主监督小组……，凡涉及村庄、村民公共利益的领域，八郑村均作出了明晰的制度规定。
市委副书记、纪委书记王旭波说，“八大流程”环环相扣，突出的理念是“一切由老百姓说了算”，而与其暗合的则是，目前村庄治理中的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四条原则，从而在一定程度上结束了在村庄沿袭多年的“由村干部说了算”的村治模式。
现在，大到集体资产经营承包、建筑工程项目，小到村内绿化、河道路面保洁等事宜都由村民代表会议讨论决定。
这套自上而下的“规程”为何选择在八郑村试验？在考虑这一乡村民主尝试的土壤时，负责这次试点工作的市纪委常委阮德显说是因为这里基础比较好。在有778户家庭的这一“三界第一大村”，近年来村干部换届选举，都一次性成功。
与此同时，围绕新农村建设目标，市纪委和三界镇政府在对八郑村实际调研和征求村里意见的基础上，对八郑村制订了《产业发展规划》、《农民素质提升规划》和《村庄建设规划》。在规划期限为五年的三份规划中，分别提出了创办一个农贸市场，使全村70%以上的劳动力实现转移就业，外拓5万亩优质粮油基地等一系列构想，涉及经济、社会、文化等各个层面。
在论及三份《规划》的动因时，王旭波说，这也正是“八郑规程”试验的出发点和落脚点，因为“民主不能就民主而民主”。他们的计划是，通过村庄民主管理规范化，使村治职能从“行政事务管理”向“农村公共服务管理”转变，使乡村治理真正带给农业、农村、农民切实的变化。
为有效引导村民的民主诉求，“八郑规程”把完善村民民主意识纳入了重要内容。如在《农民素质提升规划》中提出通过各种形式，使人人学法、懂法、守法，刹赌博风、违章建房风等；3月17日新通过的《八郑村村规民约》，更把支持村公益事业建设、维护社会公德、崇尚乡风文明、维护社会秩序等内容加了进去。而这些，无疑也更深入地延展着一个乡村社会的民主脉络和进程。
在村委会办公室及公开栏，都可见到一张张民主管理规程的详细流程图，程序共分八大类，牵涉环节达70多项。
今年4月起，在八郑村试点的基础上，三界镇在全镇103个行政村推广民主管理规程，并为家家户户发放一本《八郑村村民依法自治手册》，这本厚达63页的《手册》，其中“八大制度”、“八大流程”及三大《规划》等均一目了然，甚至还列出了各支委、党员联系各农户、村民代表联系村民的详细名单。三界镇党委、政府的出发点是：每个村民只要对照手册，对村里的事有没有按规定程序办就能一目了然。
三界镇党委书记周晓东对此的评价是，作为直接面向“三农”的基层政府，工作千头万绪，民主管理规程让他们找到了一个有效的工作支点。
被总结为“八郑规程”的乡村治理模式，正在从这个偏远山坳中的村庄逐渐向外推广。
|
