而阳光预算真正的破冰之举，应该在浙江温岭。

    今年7月，温岭市人大就将8个政府部门的2009年财政预算在网络上公布。尽管公开的预算支出占总预算内支出的49.3%，但都是与民生关联度较大的单位和项目。所列项目也不笼统，详细到办公室里更换电脑的费用。

    温岭市人大常委会主任张学明说，他们还尝试了提前介入部门预算编制并进行修改。从这个意义上看，温岭的做法不仅扩大了公众对政府预算的知情权，还在程序上加入了公民参与、表达和监督的权利。

    近日，本报记者前往温岭，进行了调查。

    5成预算内资金账本公开

    10月底的某一天，那个窗口从电脑屏幕右下角弹出来的时候，金良明习惯性地用鼠标点了一下。

    他喜欢用这种方式关注新闻，金良明的QQ号码总是在线，新闻发送功能是和即时聊天功能绑定在一起的，所以一有重大新闻发生，便会自动跳出一个窗口。

    这一次，新闻的标题是——“中国首次网上公开政府预算报告”，说的是发生在广州的事情。当地114个市级部门的预算，全部公布在了市财政局的网站上。

    金良明的视线一下子被吸引了过去。他有理由格外关注这样的消息，这位温岭市水利局局长，之前曾担任过新河镇的党委书记。而正是这个温岭市新河镇，在全国开创了参与式公共预算的先河。

    而更让金良明兴奋的是，广州此番引发全国关注的做法，在温岭早已有了类似的尝试。今年7月，温岭市人大就将经过专题审议和书面审查的8个政府部门的2009年财政预算，在网络上向社会公布，并通过当地的报纸和广播电视台进行了公告。

    金良明马上进入温岭人大网，“2009部门预算网上公开”的专题还在最显眼的位置。

    温岭市公开预算的8个部门中，就包括了金良明所在的市水利局。而另外7个分别是：建设规划局、人口和计划生育局、科学技术局、教育局、交通局、卫生局和农业林业局，涉及温岭全市预算内资金的49.3%。其中，教育局一家就占了全市预算的近三分之一。

    “账本”草案吸纳民间建议

    50多项预算支出，每一项安排的依据、数额，金良明都一一作了说明。

    温岭市水利局的2009年财政预算，在提交市人代会审议之前，就进行过一次较大范围的征求意见。在今年2月18日召开的这次座谈会上，水利局的预算账本摊开来让大家讨论。参会的人员，包括市人大代表、财政部门的负责人，还有来自镇(街道)的代表。

    会上有人提出，城区排涝的问题是个隐患，应该专门拨款对市区的一条主河道双桥河进行疏浚，这个建议后来被水利局采纳。

    “事实证明，这个建议很有预见性，”金良明说，9月末温岭遇上那次大暴雨，就使全城的排涝工程一度极为吃紧。他肯定，在明年的预算中，必定会加大这一方面的投入。

    在新河、泽国等乡镇参与式预算实验的基础上，从去年开始，温岭将其延伸到了市级层面，对主要政府部门的预算，采取了市人代会前的民主恳谈和大会期间专题审议相结合的方式，进行一种新的尝试。

    “提前介入部门预算编制并进行修改，提高了预算的透明度。”作为这一创新模式的主要设计和推动者，温岭市人大常委会主任张学明希望，此举能够强化人大对预算的监督职能。

    记者从温岭市财政局了解到，2009年温岭市级部门预算编制单位共有86个。此次选择公开预算的部门，尽管数目不多，但都是预算总量较大的单位，其中教育、卫生、交通、农业、水利等部门，与民生关联度也较大。

    相对来说，因为温岭此次公开的预算不涉及各部门下属的二级预算单位，文件也以通用的excel表格格式编制，所以每个预算文件不大，在一般的网络带宽下，一次下载仅需几秒钟。

    但是其所列项目并不笼统，以预算总额最大的市教育局为例：其部门预算支出核定表中，列出了教师工资、培训经费等详细科目，也包括教师节慰问金、教育局机关更换电脑费用等各种预算开支。

    跟踪执行背后的约束力

    今年，温岭大规模公开的政府财政信息，不仅有8个市级部门的预算，同时还对几份重要文件进行了公开披露。

    这其中包括：全市2008年财政决算的报告、2008年政府性基金收支决算和预算外资金收支管理的情况报告以及2008年度预算执行和其他财政收支的审计报告等。温岭市财政局长江涌清在人大常委会会议上报告的上一年度全市财政收支情况，悉数在网站上公开，公众可自由下载。

    这样大胆的举动，在全国也不多见。

    温岭市人大常委会财政经济工委主任何培根介绍，事实上，从2007年起，关于预算执行的审计报告就已经在温岭人大网的“曙光论坛”上全文公布。但是当时设置了一个门槛，只有通过实名注册的人大代表，才能登录论坛查阅。

    “从去年起，我们开始尝试将审计报告在人大网上向全社会公开。”何培根说，在他看来，审查、监督预算的执行，甚至比公开更为重要。

    去年，温岭人大就专门对交通部门的预算执行情况进行了跟踪，监督其落实情况。今年，他们也多次到交通、水利部门调研，随时了解预算项目进展。

    张学明证实，“公开所有部门的财政预算，从技术上讲已不存在障碍。”但是，他更想着力探索人大对政府的“钱袋子”进行更多实质性的监督。他透露，温岭市人大常委会已经成立了专门的“政府债务跟踪监督小组”，并探索建立政府重大投资建设项目监督机制，“目的也是为了增加预算的约束力”。

    阳光“账本”日渐走向常态

    “全市11个镇有望全面实行参与式预算，像新河等基础较好的乡镇，预算公开的项目还要进一步细化，群众关注度最高的公用经费等费用开支都要公布。”张学明表示，明年温岭的预算公开力度肯定会比今年更大，公布的时间也会更早一点。

    金良明欢迎这样的公开。以前在新河镇的时候，有一年他曾经想添置一辆公务用车。但是在预算评议时，被代表们建议暂缓，后来买车的钱，被用到了更需要的地方。

    部门预算的每一分钱怎么花，大家都看得清楚明白，他在资金的分配上反倒觉得轻松多了。身为负责人，用起钱来是受点约束，但在他似乎并不在意。金良明说，有公众参与的决策，反倒更合理、科学。

    财政部新闻发言人胡静林则公开表示，目前，除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私外的政府财政信息，都依法向社会公开。去年，仅财政部门户网站主动发布的财政信息就达2万多条。

    阳光预算，正在走向常态。张学明相信，只有加大公众的参与，让他们广泛、直接地参与社会公共事务决策，才能使政府花钱更有效。

    而他更加确信，这一步，会渐行渐近。就像胡静林说的，“以公开为原则，以不公开为例外”。

    链接

    政府“账本”，怎样明白蒋蕴

    今年，温岭市人大专门开了一堂课。

    上课的老师是中国社科院财政与贸易经济研究所的马蔡琛博士，为代表培训如何解读和审查公共预算。

    早在2002年，马蔡琛就写了一本书，名为《如何解读政府预算报告》，当时仅出版了1000余册。现在，他正着手对该书进行修订，以期重新出版。

    马蔡琛认为，现代预算发展到今天，普通公众看不懂是正常的，就像没有相关专业背景的人，读不懂天体物理、宇宙行星这些内容一样。不过，他认为预算的编制者应该设法将专业术语转化成浅显的表述，让人大代表具备审议的能力。

    例如，在现行的图表设计上还有很多值得改进的地方，可以多采用饼图、柱图等形式，直观地呈现各种预算的变化。

    在香港特区政府的网站上，很容易地能找到“2009至2010年度政府财政预算案”，其中就配有大量插图、表格，甚至漫画。在香港，政府的财政预算在制定的过程中，就要阶段性地向公众咨询。预算案发布后，财政司司长又要在各大媒体现身讲解，直接解答公众有关财政预算的疑问。

    “一份完整的预算方案分为收入和支出两块，部门支出一般分基本支出和项目支出，基本支出多指工资福利，项目支出则是专项支出。”温岭市财政局总会计师卢旦生在接受本报记者采访时说，公众最关心的实际上是支出的分配，因为这其中涉及很多部门、群体利益的协调。

    目前，我国的预算文件还相对比较单一，与预算相关的一些中期宏观经济预测、税收支出报告、负债报告很不齐全。2009年温岭全市的财政预算总计超过23亿，卢旦生说，要将每一个预算项目的编制审议都放在完全公开透明的状态下进行，这对预算编制水平要求很高。如何最大限度地做到合理科学，对他们来说是一种考验。

    “公开的意义，是让预算更符合民意。”卢旦生说，为了体现更多有用的信息，温岭正在探索一个示范性的样本。

    新闻回放

    广州市政府网上“晒账本”

    10月23日，广州将今年的政府部门预算在市财政局网站上公布，涉及了从市委办到食检所的114个单位，该网站一度因为访问量过大而“瘫痪”。

    这些部门所公开的预算不仅包含收支预算总表，还将其详细情况分列出来，其规范性和完备性相当难得。

    但是有网友做过计算，要将所有预算文件全部下载，需花费数个小时，占用2G以上的硬盘空间。而且每个预算文件的格式是tif图片格式，阅读起来不太方便。

    自今年年初起，广州市财政局已经在网站上公开了每个月向人大提交审查的年度预算当月收支情况。

    2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，县级以上各级人民政府及其部门的财政预算、决算报告，是需要主动公开的“重点政府信息”，必须向社会公众开放。

    现在，广东省人大财经委与广东省财政厅国库集中支付系统还进行了电脑联网，能够做到对省政府下属的80个财政直接拨款单位的资金使用情况一目了然。